龍登高土地私有化是巨大的經濟增長點

讓農民擁有完整的土地使用權

搜狐財經：您曾經向中央遞交土地制度方面的報告，當時得到了嘉獎，能說一下這個過程嗎？

龍登高：因爲我承擔了個國家重大項目，就是關於土地制度變革史的研究。去年春節回來第一天，他們就打電話來，讓我們寫一個成果報告，我們寫的就是關於歷史上田面權制度對於中國當前土地制度變革的啓示。

我們知道，目前農村家庭承包經營權是一種使用權，所以就遇到各方面的問題，而在歷史上有田面權制度。田面權相對於同一塊土地分爲田底權和田面權，土地所有者擁有田底權，而所謂佃農擁有田面權。這種田面權不僅僅是一種使用權，它是一種比較完整形態的土地物權，也就是說，擁有田面權的佃農對這塊土地可以獨立支配、使用、收益、處分包括交易，而不影響田底權。更重要的是，這個田面權就是一種農民的一種財產，這個非常重要，如果你只是使用權，它就不是一種財產，當它變成田面權這種物權形態，它就屬於農民的財產。

現在農村家庭承包經營權不是正在進行改革嗎，就是還權賦能。什麼叫還權賦能？就是擴大他的權能，事實上就是由使用權要擴大它的權能，變成土地物權。當然目前要完全把它變成土地私有產權，可能有一些現實上操作方面的不方便，或者說實施成本也比較高，還有意識形態方面的阻力。所以如果一開始就那麼實施土地私有產權的話，可能比較難。

但是我們借鑑歷史上的田面權制度，就可以把農民家庭承包經營權還權賦能，擴大它的權能，變成一種土地物權的形態，而又不影響集體產權。也就是說，相當於集體產權是田底權，土地承包經營權是田面權，這樣土地承包經營權就變成了農民的一種財產，土地不僅能夠使用，也可以拿去抵押。在歷史上土地還可以去典當，可以自由交易，通過制度設計，它不影響集體產權。這是歷史上的產權制度對於當前土地承包經營權改革的一種啓示。而事實上各地所進行的這種改革探索，也是朝這個方向邁進的。

我們在課堂上講了，這些學生面對中國土地制度變革的現實，他們都很興奮。比如說在春節的時候，一號文件說土地確權，我們有些學生，包括留學生，他們上了我的課之後回去討論土地確權，發現這不就是老師課堂上所講的？

中國土地承包經營權的改革，越往後越難。像現在很多地方都是增人不增地，減人不減地，也就是新增的人口沒有土地，而離開的人口他有土地，也就意味着這個土地永遠屬於他，意味着走向土地私有產權這種趨勢。如果現在你不從法律上來加以確認，今後你再改革，就越來越困難。因爲農村裏面土地包產到戶，就是爲了讓這些農民能夠比較平均地擁有土地，而現在這種情況看，有的人有土地，有的人沒有土地，今後你怎麼改它？越往後問題越多，改革也就越難。所以要加快這種土地改革進程，可以說是刻不容緩。

搜狐財經：當時您的報告是遞到哪個部門？

龍登高：具體是由國家社科基金全國哲學社會科學辦公室遞給中宣部的。

搜狐財經：中國人對土地兼併有一種恐懼。他們受傳統歷史教育的影響，認爲土地兼併會造成農民起義這些問題，您覺得歷史真實的樣子就是這樣的嗎？

龍登高：應該說有很大的誤區。

我們把中國近代的落後歸咎於土地私有，認爲這樣農民就把土地賣掉，就破產流亡，社會就動盪。這種情況當然是有的，但是我們要搞清楚，中國近代以來的落後是不是由土地私有產權所引起的？這種土地私有產權之下是不是就必然導致土地集中？

第一，集中土地兼併被過分誇大了，這種情況雖然是有，但是另一方面，土地交易所引發的土地集中、土地兼併，同時存在着不少負反饋機制來約束這種土地集中。第二，從中國歷史上看，土地私有產權制度基本上還是運作比較穩定良好，而這種土地集中的現象被誇大是因爲許多的背景。第三，土地私有產權引發的問題在近代，相對清代或者歷史上它稍微要突出一點，但這是因爲近代土地私有產權制度受到了強權的干擾和破壞，所以這是地權制度在近代史上受到破壞的一種現象，而不是土地私有產權制度本身所導致的。

所謂這種強權，在近代中國年輕男性好的出路就是去當兵，當兵回來就可以賺到一點錢來買土地，或者因爲他當兵，成爲地方豪強，他可以去幹擾土地運作，以強權購買土地甚至強佔土地，這種現象使得人們對於土地私有產權制度比較擔心。如果把它控制在政府手上是否就安全呢？當然從歷史演變看不是這樣的。而這個也是近代中國富國強兵、救國救民趨勢之下的一種心態，也可以說是一種誤區。土地改革就成了一個主流的思潮。

0世紀50年代反對土地改革的幾乎只有一個人，就是董時進。他覺得土地改革會造成很大的問題，而且他所揭示的這些問題後來都幾乎一一體現出來了，這種學術的前沿性、前瞻性真讓人欽佩。當然他的這種微弱的聲音很快就被淹沒了。比如說他談到一點：如果你把土地平分掉，那些農民通過自身的勤奮努力，積攢財富，增加土地佔有，成爲所謂的地主富農，事實上是農民向上晉升的一種階梯，那麼如果農民失去了這種向上競爭的激勵和社會流動，他就沒有動力，社會也就失去了活力。

搜狐財經：您剛纔說每家每戶的人口變化也不一樣，有些人家生小孩多，如果土地不流動，他家的人均土地就會越來越少，這種情況在古代多嗎？

龍登高：這個問題還是挺有意思的。事實上剛纔我們談到土地集中的負反饋機制，第一，包括多種形式土地交易形式；第二，諸子均分制，諸子均分制如果你積累土地100畝，生了兩個兒子就變成50畝，再生四個孫子變成5畝，它就沒有土地集中。另一方面，豐富多樣的土地交易形式，它抑制了土地財產轉讓、買賣的這種形式。因爲人們感性地認爲農民拿出土地進行交易就是把土地賣掉，事實上還可以讓土地拿去做各種形式的交易，包括租佃、抵押、典當，更細分還有押租、田面權交易等等這些形式。

現在土地交易形式受到很多的約束，所以它不能拿去抵押、典當，不能通過土地的交易實現自身的融通需求，那麼農民就偷偷把土地買賣了，這種現象，在各地農村，通過我們的調研，發現是比較多的，雖然它不合法，但是已經大量存在。如果這些農民可以將土地進行典當、抵押、租佃甚至押租這些形式，他可以保留最終土地產權，而不拿去買賣了。

搜狐財經：而且價格也高一些？

龍登高：而且價格對他也更有利一些。也就是說，他可以通過多樣化的交易形式來實現自身的需求，這種需求對於不同的農民來說是不一樣的，不一樣的需要就可以選擇不同的交易形式。

搜狐財經：土地兼併也不是近代纔有的一種大興，在古代也有很多人大興土地兼併，是什麼原因使他們產生這種大興？

龍登高：資本集中這種現象也是歷來有之，所謂土地集中這些現象也是有的，我們就對土地集中進行一些區別。

第一種土地集中，就是一些人通過土地流轉實行規模經營。種田能手本來就應該有更大面積的土地，這能夠提高土地產出，提高經濟效率，這是一種好的現象，或者說是需要的現象。現在我們要推進家庭農田，推進規模經營，這樣才能夠提高經濟效益。這種所謂的土地集中是在提高效率的前提之下來實現的，沒什麼可避免的。

第二種所謂土地集中，就是因爲土地是歷史上最主要的財富形式，現在也是重要的財富形式，所以人們通過各種形式來獲得土地、積累土地，也是積累財富的一種動力和渠道，所以這種現象也是可以理解的。我們看到，如果把它分爲田底權、田面權，在歷史上它可以通過佔有田底權積累較多的土地，並不一定自己去經營，所以這是在正常市場交易情況之下所形成的所謂土地集中。

第三，就是所謂強權，通過強權霸佔土地，也就是我們所說的土豪。近代的土豪劣紳，歷史上也是有的，可能沒有那麼多，但是我們要看到，對於這種強權佔有土地導致的土地集中惡化的現象，在當時政府是有措施的。比如在宋代到清代，強權當然就是權力，就有明文規定，對權力去購買土地進行約束。比如說宋代和清代官員在任上不能購買土地，不能購買房產，所以不會出現現在這種幾十套、幾百套“房叔”、“房姐”之類的現象，因爲它已經不允許了，這是對官員。對貴族也是這樣的，貴族分封一塊土地上的地租，你就應有那塊土地上的地租，那個土地可以是屬於國家的，農民去進行租佃，我們看到它有這種法律政策來約束這種強權對於土地集中的趨勢的加劇。

搜狐財經：您剛纔的意思是，像那些貴族王室的成員，他們分封了土地，實際上並不是他們真的用於這片土地，分封只是土地租佃的收入？

龍登高：對，中國歷史上也存在這種土地。滿族人他們土地是國有土地，地方上封這些諸侯或者貴族，擁有的是地租，那也就是說，本來這個地租交給政府的，現在不交給政府而交給這個貴族，這就是所謂的分封，所以它本質上還是土地私有產權的。

資本投資土地有利於農民

搜狐財經：現在大家比較擔心這樣一個問題，那麼多農民工在城裏，如果農村明確土地自由流轉，他們把自己的土地賣掉了，一旦發生經濟危機，他們回不去家鄉，會不會造成城市的混亂之類的？

龍登高：這是人們普遍的擔心。

第一，我們也看到城市化是大勢所趨。我們的政策法律就是應該從大趨勢上去制定，所以你要在讓農民變成市民的趨勢之上來去制定政策，而不是阻撓農民變成市民。我們看到中國0世紀80年代以來的政策，除了近幾年之前，幾乎都是阻撓農民變成市民的，從一開始不讓農民進城，到現在戶口制度的限制。

第二，農民變成市民，這種情況之下會出現一些問題。哪兒農民變成市民就不會出現問題呢？包括土地賣掉這些現象也是會出現的。但是我們有一個制度配套來約束這種現象。

第三，我們所說當農民變成市民，他的土地怎麼辦？按道理說土地可以自由支配，可以多元化交易形式，這裏我想講一講如何克服人們這種擔心。

我們可以借鑑歷史上的制度，它叫回贖權，我不得已出讓這塊土地某個層次的產權，但是我不是完全把它賣掉，而是保留回贖權。我現在需要現金，我把這片土地典當、押租、活賣，將來按我們的協議我可以把它回贖回來，我保留了這個回贖權。就是有一部分在城市化進程中失敗的農民，他們要返回土地上去，我們還可以通過回贖制度使得它能夠回到土地。這樣就可以減少這種震盪，但是大的趨勢大部分的農民還是要變成市民的。

很多憂慮是由於我們還不能夠全面把握它，當然像發展中國家城市化過程中也出現了很多問題，比如說貧民窟。我們在南非看到那種貧民窟，首先一點，那些農民本來是有土地的，他們在老家有房子，但是他們不回去，寧願住在鐵皮房裏面，這是他們的自由選擇，也就意味着他住在貧民窟鐵皮房裏面，他覺得他比住在老家農村有更多的機會，他願意喫這個苦。說到南非，南非他們也在改造貧民窟，政府建設針對弱勢羣體的房子，在旁邊一片一片地修建，大概相當於我們的經濟適用房。我們嚇呆了，一棟棟的別墅，將那種貧民窟改造變成別墅，當然那是他們特有的情況。但是我覺得在這種城市化過程中出現貧民窟，或者一部分農民變成市民的時候失敗了，這都是難以避免的，不能因此去阻撓農民變成市民，不能因此去改變或者試圖逆轉這種趨勢。

最後，農民變成市民，其重要性我們還沒有充分地意識到。

有的學者計算了一下，農民擁有的土地可以交易進入市場變成農民的財產，如果18億畝或者其中有一半土地允許這麼做，農民的財富增加了，市場交易的容量增加了，就像前十年我們的經濟推動力、新增長點是房地產一樣。房地產就是因爲城市居民擁有房產證，所以他就擁有了財產。如果農民也是這樣，也擁有土地產權證，也擁有這種財產，那麼農民或者相當一部分農民的財富就增加了，而且投入到市場去進行交易，就像我們現在的房地產業一樣激活，就會變成中國經濟新的增長點。

另外，農民變成市民了，將會大大激發中國人力資本。農民在土地之上受的教育少，機會也少，但是城市化就是使得他們有更多的機會，他們就要有更強的人力資本。你可以看到當這些農民進入城市之後，他要去謀生，怎麼辦？他要學習一門技能，他學習一門技能就是他人力資本的提升。我們看80年代、90年代這些農民工到珠三角、長三角，當他們由農民變成工人的時候，這些企業把他們訓練成工人，也就意味着他們在這方面就有了人力資本，而且在城市他們會不斷學習。

搜狐財經：很多人還自己成了企業家。

龍登高：這就是人力資本的增強。你想如果我們8億農民的人力資本增強，那對這個國家意味着什麼？這是不可估量的增量。

而在這方面事實上很多地方也在訓練農民，但是輿論或者政府沒有意識到這一點，總是擔心農民進城之後就會怎麼樣，所以有一些比較矛盾的地方，一方面，農民工進城現在開始被允許了。另一方面，農民進城了他們的孩子怎麼辦，孩子受教育就有農民工子弟學校，但是我們政府不允許這種學校存在，現在這些學校不能接納這些孩子，儘管提供幾證就可以，但幾乎是不可能的，或者普遍來說是不可能的，所以就有層層的障礙阻撓他們變成市民。當然一下子解決的確比較難，但我們應該清晰地認識到趨勢是什麼。

搜狐財經：城裏人希望，如果出現經濟危機導致經濟下滑，農民還可以回到土地上去，如果土地還沒賣掉的話。這種心理是不是也挺自私、挺一廂情願的？你希望農民回去，人家不一定回去。

龍登高：對。我記得008年，甚至高官們說，幸虧我們沒有進行土地制度改革，你看我們金融危機之後農民就可以回去。這事實上是你政府不負責任、推卸的一種做法。

農民工失業回到農村去，這對於少部分人或者局部可以作爲一個權宜之計，但如果把它作爲長久之計，作爲一種政策取向、法律取向，那就是錯誤的。另一方面，失業在任何國家都會出現，中國隱性失業沒有納入其中，我也是農村來的，我們的親戚都不在老家，那一點土地對他來說可要可不要，相反在城裏面隨便做一點什麼他就可以補償回來，所以金融危機他會去修整一下，但照樣要回來。

搜狐財經：現在很多人擔心資本和權力相結合來盤剝農民，或者把農民的土地搶奪過來，這種情況會出現嗎？

龍登高：這種情況當然不能排除，尤其在現在這種制度之下更有可能，因爲農民對土地只有使用權，並不能最終支配，所以就有可能在強權和資本的結合之下被剝奪了權益，這種情況的確也是發生的，而且不少見。但是你要怎麼才能夠保障農民的最終利益呢？因爲他有土地產權，能獨立支配土地，他不賣就不賣，你什麼強權也不能剝奪。

擔心強權和資本來剝奪農民，而不允許農民有最終控制權、土地產權，讓他交給政府，這就給了強權剝奪農民土地的機會。我跟他們說：你們喜不喜歡官本位？他們說我們討厭官本位，痛恨官本位。既然討厭官本位，那你爲什麼要把這些資源交給官員去控制？交給官員控制就是滋生了官本位的土壤。如果這些官員不能夠控制資源，哪有什麼官本位？人們的心態可以理解，但是也很可愛。比如說你的財富怕別人搶去了，讓我來保管，我是政府我一保管就能夠保障你，這是很可愛的一種想法，實際上也是幼稚的想法。

搜狐財經：您剛纔說過的正是因爲政府對於土地的限制太多，導致土地的價值反倒下降，農民反倒沒有那麼珍惜私下賤買？

龍登高：一方面，資本投入土地，這也是應該允許和鼓勵的。如果土地沒人去投資，那它怎麼可能增值。現在恰恰就是這種資本從農村撤出來。你看我們農村金融機構不是大量撤銷了嗎，農民財富怎麼辦，他就只能存到銀行，銀行這些錢，流向了大企業、國有企業，你真正需要這些農民和小企業，你就得不到這些貸款。

另一方面，農村的資源沒有這種資本的投入去開發去增值，那它就只會越來越蕭條。所以對於資本流入，農村我們講這個，是從大的趨勢和總的狀況來看的，是應該鼓勵的現象。

甚至還有一些小的方面，那就是一些人的取向不一樣，比如說有的市民退休了願意到農村去租一塊土地或者買一塊土地，在那裏過桃花源式的生活，這個其實比較簡單，房地產如果沒有人來買，價格能上去嗎？上不去的。同樣，土地如果沒有人去投資的話，它價格能上去嗎？如果投資的多了，它價格上去了，得益的是農民。

所以人們這種現象，歸根到底可能還是對於強權干擾農民權益的一種恐懼，這種恐懼又使得我們沒辦法把農民權益交給強權去控制。當然，農民的權益交給政府去控制是否就安全了呢？事實上，這就爲強權剝奪農民的權益提供了機會。如果農民土地產權得不到強有力的保障，就會形成資本和強權的結合。如果有了制度保障，這種結合當然還不可能完全消失，但是它不會成爲一種普遍的現象。

18億畝耕地紅線毫無必要

搜狐財經：很多人對於糧食安全也很擔心，怕土地私有以後農民拿去蓋房子，18億畝耕地紅線不能保持了。

龍登高：這個又是一種誤區。世界上除了中國等六七個國家之外，其他國家基本上都是實行土地私有產權爲主的。

比如說臺灣地區，這塊土地是私有的，但是並不意味着你想要做什麼就做什麼，它有法律的規定。比如說臺灣十畝土地是你的，但是按法律規定允許你蓋房子的只有十分之一，這塊土地十分之一面積上可以蓋房子，超過這個範圍就不行，法律可以去規定它，並不是說你拿這塊土地想幹什麼就幹什麼。

像美國、加拿大，房子是你私有的，但是你要把它修多高或者裝修，你還要符合法律的規定，更何況這塊土地你想去幹什麼，這是我們對所謂私有產權被污名化的一種恐懼，事實上完全不是這樣。

恰恰相反，什麼情況下纔會使得土地被不受控制地濫用？那就是當地方政府以某種名義去實施的時候。我們現在看到很多這種現象，地方政府把土地圈起來，官員爲了政績可以亂來，還美其名曰是爲了促進地方經濟的發展。我們姑且不論這中間的很多權錢交易，他以這種法人的名義，使得土地使用受到破壞，他可以突破法律的規定。所以恰恰是這種政府控制之下的土地制度，土地更容易被濫用，也就是說。如果法律保障、規定土地私有產權，他反而在這方面能夠受到約束。突破法律規定的往往是政府本身，一個升鬥小民怎麼可能去對抗法律，他怎麼可能去對抗政府，最多偷偷地幹一點，也就是說不會成爲一個普遍的現象。

搜狐財經：您覺得土地18億畝耕地紅線有必要存在嗎？

龍登高：我們過去以糧爲綱，到現在都擔心中國人喫不飽，但事實上現在問題已經完全不同了。現在可能除了邊遠的地方還有個別喫不飽的，對於絕大多數中國人來說不是喫不飽的問題，而是怎麼少喫一點的問題。當然我們要保持這警惕的心理。

我們現在已經實行全球化，資源是在全球配置，關起門來獨立自主這種心態實際上是需要修正的。我春節回家，給我一個很大的印象，現在農村都沒什麼人了，而我們小時候比如0世紀70年代，全部的勞動力，也就是說8%的人口都在農村，那時候我們城市化是17%，8%的農村都在耕地、都在種糧食，我們喫不飽。現在只有極少數人在那兒種地，我們卻根本沒有愁喫不飽的問題。我們家鄉還是全國貧困縣，都不存在這種問題了。這裏面是對市場經濟認識的問題。

資源是在全球配置，所以要着眼於全球之下。像加拿大、澳大利亞、巴西這些國家，他們適合土地密集型的種植和經營，我們就以勞動密集型的產品，可以從他們那裏購買土地密集型的產品。我們人多地少，他們人少地廣，這就是一種全球化的資源配置，所以這個也是大勢所趨。我們擔心別人不賣給我們，這是一種可以理解的想法，但是也挺幼稚的。他不賣他把糧食爛在那裏，可能在全球化不成熟的情況下會有這種，但在全球市場整合的情況下，在規則被全世界人們所遵循的情況下，這幾乎是不存在的。

搜狐財經：市場如果不需要18億畝耕地紅線，你就算定18億畝，農民也會用拋荒來打破這條紅線。

龍登高：對，你說這個我也有同樣的感受。我們過去都是種雙季稻，現在種單季稻，等於有一半就沒有了，18億畝紅線、拋荒這些現象也有它深層次的原因。但是總的來說，我們看這些糧食生產大省、糧食生產基地，他們通過規模經營，通過資本的投入、技術的提高，它的主體產出是增加的。

這裏面也可以通過市場化的渠道來解決，比如說通過市場提高糧食的價格，種糧就會增加了。而如果說你規定了18億畝紅線，他不去種也拿他沒辦法，這個規定也沒有約束力，只能從法律來規定農用地不能變成建設用地，如果做了建設用地，或者搞成開發土地，那你就要對他進行法律的制裁。這個恰恰就是地方政府或者基層政府本身所做的，把土地圈成大片的開發區，那個纔是比較要害的問題。

搜狐財經：您對土地改革進程樂觀嗎？

龍登高：還是謹慎樂觀，畢竟還是在推進當中。你說希望農民富起來，卻不允許他擁有土地，不允許他擁有房產，不允許他擁有財產，那你不是跟你自己的願望相矛盾嗎？

搜狐財經：您覺得土地體制的全面改革有可能會在幾年內實現？

龍登高：這個沒辦法預測。如果再束手束腳，以後的問題可能就更嚴重，更難以改革。

城市化才能提高農村小孩的教育水平

搜狐財經：這幾年也有一種說法，農村人讀大學越來越難了，比例越來越低了，您覺得這個說法成立嗎？

龍登高：這個很有意思。這恰好就說明我們應該推進城市化，因爲你在農村怎麼可能接受好的教育？所以我們要搞城市化。城市化能讓國民接受更好的教育。

第二，如果說這個說法有一些片面，那就是也是在城市化進程中，你可以看到像我們家鄉優質的考生，都到長沙長郡中學、雅禮中學去了，優質的考生都不在我們縣，都出來了，甚至有的父母是在長沙打工供孩子在長郡、雅禮讀書，什麼都可以付出。所以你如果那麼看，非說我們十來年都沒有出過清華北大，但是從長郡、雅禮那些地方考過來的安化的考生反而增加了。過去說，我們縣0世紀80年代一年出一個兩個清華北大不得了，現在事實上不止這個數字了，反而增加了。

我覺得根本的的解決辦法並不是說像清華自強計劃，降低貧困地區考生的錄取分數。從根本上來說，還是應該讓進城農民變成市民的渠道更暢通。比如說像我們那種窮地方，如果農民在北京打工就可以變成北京市民的話，孩子就可以平等地接受最好的教育，那你有什麼擔心。恰恰是我們把這種渠道阻滯了，不允許他這樣。

（採訪時間：014年8月）（未完待續）