張軍以頂層設計推動改革效果並不好

中國的改革以“雙軌”爲特色

搜狐財經：您在以往媒體的專欄中曾經寫過1984年的“莫幹山會議”，還有1985年“巴山輪會議”，您認爲“莫幹山會議”最重要的意義是什麼？

張軍：現在看起來我覺得“莫幹山會議”是中國經濟理論界的年輕人第一次登上舞臺集體亮相，這個登上舞臺不是說他在國際國內發表論文，而是他參與到改革的過程中，非常有意思。因爲在這之前，中國經濟改革的頭幾年，更多參與的是老一代馬克思主義經濟理論工作者。

1984年有了“莫幹山會議”，年輕一代這麼多有創新精神的青年經濟學者集體亮相，開始對中國經濟改革一些技術性的問題發表自己的見解。當時七八個組，爭論最熱鬧是價格組，關於價格怎麼過渡，從計劃價格向市場價格怎麼過渡，怎麼避免通貨膨脹，這些高度技術性的問題，在莫幹山成爲年輕一代經濟學人討論的核心、爭論的焦點，還形成了對後來改革影響所謂價格雙軌制的方案。我覺得這是一個集體的亮相，標誌着中國年輕一代的經濟學家開始基於研究和思考，開始對改革的戰略產生影響，開始參與到中國經濟改革實際性的工作中來。

搜狐財經：您怎麼看價格雙軌制對當時面臨的改革的意義？

張軍：價格雙軌制在相當一段時間裏，其實是我們中國經濟改革的一個特色。我們把他叫價格雙軌制，其實它本身是一個體制的雙軌。不僅在價格的領域裏，其實整個經濟改革的過程中，當我們對現有計劃體制改革的方案進行設計的時候，我們通常會受到價格雙軌制思想的影響。

我們覺得很多改革的方案會有風險，你去衝撞一個體制，你去改革這個體制有風險。怎麼有風險？因爲這個體制意味着大利益，這個利益背後是那麼多的人。簡單地說，你要拿掉戶口，這個不得了，城裏人有戶口，農民沒有戶口，你要拿掉戶口不得了。你要取消福利分房這個也不得了，你要取消城裏的購糧證，這些都是體制。你改這些體制無非是想把它拿掉，用更市場化的辦法取代它，但是做不了，風險太大，因爲這背後涉及太多人的利益。當我們要對舊的體制和計劃經濟體制留下的東西進行改革的時候，我們想到能不能用雙軌的辦法過渡，逐步讓新的體制取代老的體制，這是來自價格雙軌制的思想。希望老的體制、計劃經濟的體制凍結住，不讓它繼續擴大，不讓它再生，讓它逐步衰落，讓邊上長出一個新的體制，逐步替代它。這種情況下，我覺得體制改革相對比較平穩，社會的風險比較小。

價格雙軌制實際上實施的時間並不長，也就是兩三年、三四年的時間，而且還產生了一系列的問題，到今天很多人爭論說價格雙軌制其實根本就沒有成功，反而製造了很多的混亂，因爲當時出現官倒的現象。體制內的官員可以批條子。體制內官價很低，你是我的朋友你來找我，我給你批這個條子，你一夜之間就變成了萬元戶。你爲了報答我可能會賄賂我。

但是，價格雙軌制最大的意義，我覺得是幫助我們形成了一種體制改革巧妙的策略，我們要不斷靠體制外做工作，讓新的體制逐步成長，不是馬上取代舊體制，而是讓舊體制慢慢失去它的優勢和吸引力，以至於它就沒有營養能夠成活，是這樣一個過渡。

搜狐財經：鄉鎮企業也是雙軌的體現。

張軍：鄉鎮企業也是這樣。其實我們各個領域現在回想一下，絕大部分都是有雙軌過渡的色彩在裏面。

搜狐財經：雖然當時並沒有一個明確的雙軌改革的說法，但是不同的領域裏，不自覺按照這種方式在走。

張軍：我覺得這個在很大程度上可能跟中國在改革開放初期還算是比較少地受到了“華盛頓共識”的影響有關。“華盛頓共識”比較強調自上而下設計好一些改革的目標模式，然後用比較激進的辦法，在非常短的時間裏進行大刀闊斧的改革，所謂“休克療法”式的改革，這在當時幾乎成爲全蘇聯和東歐在開啓經濟自由化改革基本的方案。

西方典型的思維模式裏，深淵不能兩步跨越，你只能一步跨，跨不過去就掉下去。他們在這種邏輯和哲學背景下有了“休克療法”。體制改革應該是激進的，你先把他打休克了，然後大刀闊斧地進行手術，等到他醒來手術已經完成了。

中國因爲少受影響，所以一開始實際上並沒有理論。假如我們今天總結是什麼理論，其實這種理論是務實主義的。我們沒有什麼教條，沒有什麼理想的辦法，沒有什麼最好的辦法，我們就是從自己的條件出發，希望在這個過程中震盪比較小，不要引起社會震盪，能夠平穩地過渡，所以讓改革的過程能夠變成一個可控的實驗。

“華盛頓共識”是頂層設計然後往下推，我們是自下而上，也就是說放權，告訴最基層的單位包括地方政府，你們覺得這個體制裏什麼問題現在最嚴重，束縛了你的發展，你就去改它。農民發現集體生產隊的方式有很大的問題，他們偷偷把地承包分田，小崗村就是這樣乾的。不合法，但是這樣幹了以後產生了效果，以至於上面覺得，什麼合法不合法，你現在產生了效果，我就讓你合法化，給你戴上一個帽子，或者推廣你的經驗，承認你做法的合理性。

即使那些我們有方案的改革，你看整個0世紀80年代到90年代上半期，我們也不敢一開始在全國大規模推廣，往往都是先選幾個地方進行試點，看看效果怎麼樣、有什麼問題，我們有沒有辦法來處理這些問題，放心了以後再來推開。1979年搞蛇口工業區的時候就是這個方案。深圳經濟特區、沿海開放城市、浦東開放、全方位開放，也是由點到面的過程。中國務實主義、實用主義改革的哲學跟“華盛頓共識”建構理性主義的哲學完全不一樣。

經濟學家的影響在變小

搜狐財經：比較一下0世紀80年代、90年代和000年之後，您認爲哪個時期經濟學家的影響更大一些？

張軍：坦率地講，當然是80年代的影響更大一些。原因很簡單，在那個時候，中國經濟最重要的一件事情是經濟體制改革，是逐步減少計劃體制對經濟的影響，減少計劃在資源分配過程中扮演的角色，逐步讓經濟面向市場。當時年輕一代經濟學家的參與，對推動這樣一個市場化的過程應該說立下了汗馬功勞。

今天我們評價經濟學家對經濟發展和經濟增長過程中的貢獻，我覺得背景有了很大的變化。儘管我們今天還需要進一步的改革，但是經濟市場化的程度已經大大超過了80年代初。今天在市場經濟的格局裏，經濟所遇到的很多方面的問題，也是高度技術性的，經濟學家在這個過程中發揮的作用相對比較有限。因爲每一個經濟學家，他在某一個領域裏，他的話語權其實都是很小的，而且不能加總。譬如人民幣匯率的問題，資本項目要不要開放的問題，這些都是高度技術性的，經濟學家在這上面都有不同的看法，你加總可能相互抵消了，就沒有什麼影響了，唯一的影響是讓政府覺得這個問題現在還不能做，因爲經濟學家有分歧。

當年儘管大家有爭論，但是目標就是一個，怎樣推進改革，怎樣讓經濟更加市場化。但今天不是。今天經濟已經市場化的情況下，方方面面非常技術性的問題，經濟學家之間的分歧越來越大，難以形成共識，形成不了合力，所以他們的影響就變得相對比較中性。

我覺得今天市場化的觀念對經濟的影響在邊際意義上越來越小，原因也比較容易理解。

從物理學的現象來看，我們用一輛馬車運輸，如果這個輪子是方的，馬拉起來會非常費勁。如果我把輪子改成一個圓形的，這個就不一樣，這個效益上有很大的改變。但是我接下來把圓的輪子做得很精緻，從終點到邊界的半徑處處都是一樣的，精細活能做得很好，它的效果和對馬車效率的影響，絕對不會超過從方的變圓的那個影響。我覺得今天的狀況大概就是這樣，經濟學家的水平越來越高，但是整體上對經濟發展、對經濟政策影響的程度超越不了80年代面對經濟轉型和改革時候所發揮的那樣一個力量。

用地方競爭來對中央政策糾錯

搜狐財經：您還寫過很多文章讚揚地方競爭，像“摸着石頭過河”這個口號，可以算是當時中央對地方競爭的一種鼓勵嗎？地方競爭是不是在0世紀80年代已經起很重大的作用了？

張軍：應該說是這樣。

首先，我們無論從計劃經濟還是改革後的經濟來看，地方政府一直扮演重要的角色，這是中國經濟在體制結構上跟俄羅斯一個很大的區別。蘇聯在計劃經濟體制裏，它的地方政府也非常不重要，它的體制是垂直管理的體制，所有的事情都是中央政府這些部門來決定，資源它們分配，指令也是它們下發，所以是一個縱向的協調和縱向管理的體制。

中國經濟即使在50年代計劃經濟體制建立的初期，已經有一個結構偏離了蘇聯的模式，這個結構在中國就是地方政府。北京有各個工業部，縱向管理這個經濟，但是橫向我們有將近三十個省級政府，省級政府下面有地市級到縣級政府。所以中國的體制即使在計劃體制裏，演變出來的結構跟蘇聯都不一樣，毛澤東把這個現象叫條塊、條條塊塊。他的“條”很形象，就是中央各個部，“塊”就是各個地方政府，資源都在地方政府手上，包括土地，中央部委手上是沒有資源的，但是政策在中央各個部委裏。在計劃體制裏部委可以發號施令，所以地方政府某種意義上講跟中央部委之間一直有利益的衝突。

如何將更多的權力下放給地方，同時又能維持全國經濟的平穩，不至於產生經濟動盪和混亂，我想這是我們改革開放以後遇到的一個難題。這個事情在80年代，幾屆政府試圖解決這個問題。在當時基本的主導思想是“放”，財政分權，允許地方政府根據自己的情況決策。我們採取了大概好幾種模式，一些省份跟政府籤財政包乾，一部分是累進，各種各樣的，試圖能夠穩定這種關係，給地方積極性，同時又能確保中央統籌全局的能力，不至於受到傷害。

地方有積極性了，發現中央政府的調控能力沒有了，財力沒有了，大部分財權被地方政府拿去了。一直到後來朱鎔基擔任副總理的時候，決定還是要對中央和地方的關係有一個徹底的解決，給地方足夠的自主權，同時要能夠確保中央政府的財力穩定，所以這樣就有了199年10月份通過的中央和地方關於分稅制的方案，用分稅制取代財政包乾制。

分稅制到現在還是我們的體制。中央和地方的關係平衡找到了，中央有足夠的自主權，中央的財政能力沒有被削弱。這有一個好處，你要給地方自主權，維持地方政府之間相互競爭的動力。

我們的汽車產業，中央政府一開始的產業政策可能說，我布幾個點，全國就這幾個地方搞汽車，其他地方不要搞汽車了，我們搞自主研發和品牌。實際上由於地方政府的競爭，我們發現，中國汽車發展的道路完全不是按照產業政策來的。我們走了開放的政策，地方政府的競爭是我要開放，你去搞本土的研發，我開放引進國際品牌，我們競爭。這樣中國的汽車產業進入了另外一個發展的軌道。今天通過合資的方式逐步提升汽車研發能力，甚至其實現在開始走出去，這個很值得我們總結。

如果真的按照原來自上而下推汽車產業，我相信中國汽車進入家庭的時間可能就不是十年前，說不定現在纔剛剛開始，甚至於還沒有。我前不久到越南去，發現馬路上沒什麼車，老百姓買不起車。現在中國車這麼便宜，老百姓買得起車，這個很大程度上跟我們汽車產業發展道路有關係。如果沒有地方政府的競爭，中國的汽車不會這麼便宜。

搜狐財經：說到地方競爭，以前我聽張維迎老師說過一個事。0世紀90年代，有學者說地方政府權力太大，張維迎老師反駁說，就算我們搞計劃經濟，有三十個計劃經濟也比只有一個計劃經濟要好。

張軍：這個對的。我的意思是說，這時候小比大好，因爲小有競爭。很多事情只有競爭可以解決，很多靠政策推動不了的事情，競爭可以很有力地解決。

搜狐財經：現在很多人對地方競爭持一種負面的評價，說地方競爭導致土地財政等問題，您怎麼看？

張軍：我覺得任何競爭都有它的負面性。企業競爭也有負面性。我想地方政府的競爭同樣，我們看到它正面的東西、積極的東西，在中國經濟發展過程中扮演着重要的角色。

但是個別地方我們的確看到靠土地批租來獲得額外財政收入的程度和份額越來越大，有的地方政府佔到50%到60%，我想大部分地區其實這個比例也就是0%以下，所以我覺得總體上過度競爭的現象不是那麼嚴重，但是個別地區出現過度競爭的現象。

有沒有辦法說將來我們把過度競爭的現象逐步消除掉，我覺得有辦法。如果地方政府主要不靠土地，怎麼解決融資的問題？我們如果把資本市場做好了，讓地方政府在資本市場上可以有很好的融資機會，它慢慢對土地的依賴性就減弱了。比如地方政府擁有大量的資產，包括招商引資的時候形成那些基礎設施，那都是我的資產，我有沒有辦法讓這些資產成爲我在資本市場融資的機會？一個企業擁有很好的資產的時候，比較容易在資本市場融資，地方政府爲什麼不可以？我覺得沿着這個思路這個問題是有解的。不是像大家看到的，好像沒有賣地的收入地方就不能活，我覺得不是。

我們要更好地在資本市場上做文章，中國沒有理由不把資本市場做好。經濟發展需要資本市場，經濟發展也需要反映在資本市場上面。我們現在經濟發展得好，可是資本市場沒有反映出來，這個本身暴露了資本市場本身沒有改革好。我倒覺得這些問題都是有解的。

頂層設計就是部委設計，有很大的風險

搜狐財經：您覺得像地方競爭的重要性，瞭解這一點的學者多嗎？我們現在看到沒有多少學者說地方競爭的重要性，新一輪改革也主要說頂層設計。

張軍：其實我一直覺得頂層設計是有很大風險的。雖然我認爲我們現在有很多領域的改革的方案需要很好的設計，但是你要知道，再好的方案設計、再精巧周密的方案，能不能落地，我認爲始終是要打問號的。

在過去這些年，在我們思想界、學術界是有過這樣一些設想，有過這樣一些思潮的出現：現在我們應該進入自上而下改革的時代，或者說我們需要更好地統籌改革，要拿出一個頂層設計的方案。但是我覺得頂層設計是一個很好的詞，但使用價值並不高。我一直覺得中國在體制改革這個問題上，不要過分相信頂層設計。頂層設計需要有糾錯的機制，頂層設計的方案要有一個堅固經驗的基礎，不然的話我覺得會出大問題。

舉個例子，我們現在很多頂層設計的方案，你說頂層設計是誰來設計？不是***設計、不是***設計，是有關的部委在設計。而由於部委在設計的時候，自己是利益相關者，所以這個方案能不能獨立於設計者的本位利益，這要打一個巨大的問號。更何況幾個相關的部委來設計這個方案，每個部委都從自身的利益出發，所以最後的方案出來一定是一個折中的方案，對各個相關利益主體也就是各個部委傷害最小的方案。首先這個方案就不徹底。第二，這個方案怎麼執行？你頂層設計這個方案你要自上而下推，這些方案怎樣跟不同等級地方政府的初始條件能夠很好地匹配？就有一個落地的問題。

很多經濟的政策都出不了中南海，原因就是因爲這些政策跟地方情況有很大的出入。因爲一個方案設計得再好，如果解決不了下面的問題，那這個方案其實就沒有價值。

爲什麼在今天的情況下，很多東西必須由中央部委來設計，爲什麼不可以由我們在經濟最前沿的地方政府來決策？它們在發展過程當中遇到的一些體制性的障礙，它們可以來解決，我們只要基於它足夠的放權，我覺得就可以解決。

起碼退一步講，我們談頂層設計，要留出讓地方政府參與的空間，這不能簡單地看作中央部委的事情，不能光強調中央部委在改革過程當中的角色。

我們在方案形成過程當中，地方政府扮演什麼角色？它們的空間在哪裏？它們能不能修改這個方案？這些都不清楚。

搜狐財經：您覺得上海自貿區改革試點，中央政府給了地方足夠的權力了嗎？

張軍：現在還沒有。我覺得自貿區涉及的問題太多了，這麼小小的自貿區，你發現在金融領域涉及太多的管制，這些管制長期以來都沒有任何改進或者改革的跡象。現在有了自貿區，基於自貿區這樣一個特權，希望能夠逐步進行改革。但是你現在看下來，因爲涉及北京太多的部委，一個上海地方政府怎麼可能在這個方面取代這些中央的各個部委？即使在金融領域，很多希望出現的政策法規、管制條例的一些調整，那都要經過相當複雜的程序，和北京有關的部委取得共識，甚至還需要更高領導層來推進、推動、影響，這個時間上面也不是地方政府可控的。這麼小一件事情你就會發現改革的難度。

這是一個頂層設計的方案，但是這個方案就很難細化，不斷出現的都是一些原則性的東西，但是怎麼操作就很難。

我們自貿區企業、銀行、投資者希望在自貿區裏面能夠拿到什麼東西，現有的體制哪些東西希望要改掉，能不能有一個清單拿出來？地方政府拿出一個清單，中央一條一條幫解決，這本來就是自下而上的過程，現在倒過來，你會發現非常耗時。

搜狐財經：自貿區前景究竟怎麼樣，現在還不清楚？

張軍：對，不清楚。不清楚的問題問上海市政府是決定不了的，它不能跟參與自貿區的這些企業銀行去承諾什麼，這個要等這些部委有東西出來。所以我覺得頂層設計這個東西，不能過分誇大它在未來改革過程中的角色。

搜狐財經：今天提出的改革和80年代的改革還是一回事嗎？如果有不同，您認爲最大的不同在哪兒？

張軍：我想，80年代的改革是計劃跟市場的改革，黑與白的改革，今天的改革不是。今天這個改革是官方說法叫深化改革。經歷5年的改革，基本的市場經濟的架構、宏觀管理的架構都有了，但是這裏面還有一些東西，可以說是由於過去推遲了改革或者改革比較慢，今天我們要來重新把這個提到優先的改革議程上去。比如說金融的改革，因爲金融現在變得越來越重要。

假如不進行這些改革，我們通過短期的政策也可以維持一陣子，但是中長期來講你得有一些制度化的東西，來讓這些問題逐步得到消解。包括前面講到的土地財政問題、中央地方關係的問題。

搜狐財經：一季度經濟數據不是很好，媒體也好、經濟學者也好，又在說微刺激，沒有說以改革來應對經濟數據下滑，基本上都在說微刺激，這種情況下，有沒有可能新一輪的改革也會面臨再次中斷的危險？

張軍：這是一個很好的問題，我相信也是本屆政府現在比較傷腦筋的一件事情。

因爲中共十八屆三中全會決定對改革有一個安排、有一個部署，現在其實從推進的情況來看是比我們想象要慢。距離00年也沒幾年了，主要的這些領域的改革基本上要能夠推出，要能夠到位，這個還是蠻緊迫的。但是現在經濟短期裏面下滑，在下滑的時候政府不可能袖手旁觀。

上一屆政府經常在經濟下滑的時候，要推出大規模經濟刺激的方案來讓它維持繁榮，這個概念已經放棄了。***已經提出穩增長的概念，不是反彈的概念。所以他才用微刺激的辦法，不要大規模刺激。微刺激，給它喫一點點興奮劑，能夠讓它維持在7%到7.5%，不至於下降得太厲害，目的是什麼？也是爲了贏得時間來部署改革的東西，這是一個糾結。我最近寫了一篇東西，叫《***的平衡術》，其實他是在實施他的平衡術。他不是鼓勵經濟反彈，他的目標是推進改革，要靠改革解決經濟平穩增長的問題。

（採訪時間：014年6月）（未完待續）