周其仁反對農民轉讓土地是離譜的想法

耕地緊張導致土地用途管制壁壘越來越高

搜狐財經：土地包產到戶只是多個產權的其中一項。農民有一定使用權，可以拿它種地，但是不一定能拿它蓋房蓋工廠，也不能轉讓出去，這兩項重要的權利都還沒有。現在要做的工作，就是讓農民可以自己決定土地的用途，或者轉讓給別人。

周其仁：這要分開談。農業用地轉讓已經合法了，這塊地包給你種，然後讓它變成承包權長期化、長久化。“長久化”就必須有轉讓權相配合啊。比如有的農民轉工轉商，幹別的事情去了，有更高的收入機會，能不能把這個土地轉讓了？這個在0世紀80年代政策上就允許了，00年的《農村土地承包法》裏正式確認了，實踐當中也可行了，大量的農地轉包已經發生。

第二個問題涉及土地用途要不要國家進行管制。事實上早年是不管制的，因爲地那麼多，要蓋房就蓋。這是他農民集體的地。但是到了80年代早期包產到戶以後，發生了一個很大的問題，農民賣的糧食多了，有了餘錢，開始大量蓋新房。蓋新房就要佔耕地。我們國家有一個耕地緊缺的問題，人多地少，這種情況大量發生，引起了政策方面的反應，國務院發文件說要管理農村的建設用地，這實際上在80年代早期就開始了。

當時問題沒有那麼嚴重，所以開始還比較寬鬆，大體是說要訂一些規矩，不能說這個地包給你，想蓋房就蓋房，想挖墳就挖墳，想挖土就挖土，這個是要出問題的。

早年是說要有一定的用途管制，但是當時沒有用這個詞兒，是說要確定一些原則，以各省爲單位。有一些原則後來是被接受了，比如一戶一宅，一戶人家只能有一個宅子，不能一戶多宅。而且當時的背景下，土地是有收稅功能的，要給國家交糧食，這個糧食價格比較低，其實是收稅功能。因此，某種程度上，耕地是國家的稅基，但你蓋了房就不是稅基了。所以國家干預了，讓各省制定具體政策，一戶一宅就是這樣出臺的，每戶按人口決定佔用土地的面積，比如人均5平米、0平米，加上一定的公共配套，諸如此類。但政策制定以後執行的情況也不是那麼好，因爲這和農民多年的習慣不一樣，蓋個房就蓋個房了。後來遇到一些新情況，有些地區發展出鄉鎮企業，鄉鎮企業也要佔地啊，不能把工廠蓋在空中啊。鄉鎮企業用地一般在公社範圍內報批，後來要求到縣政府報批。這個也佔到很多地，尤其你看像廣東，現在搞三舊改造（舊村莊，舊工業廠房，舊街道）就是這麼來的。港資大量進來的時候放哪裏去？勞動密集的行業就是要佔很多地，所以珠三角全成了水泥架構。當時起了很大的作用，對經濟增長、解決農民就業，但確實有一個耕地佔得偏多的問題。

所以到後來，國家在用途管制方面壁壘就越來越高了，一直到1998年修改《土地管理法》，正式把用途管制納入國家法律的架構。什麼叫用途管制呢？它跟所有權無關，不管你是國家的地、農民的地，如果想擴大建設，把耕地、農地形態轉成建設用地，必須有完備的法律手續。

1998年以後，這根弦繃得越來越緊，因爲我們國土的賬本上的耕地減少得挺厲害，1996年到006年，全中國減了一億畝耕地，18億耕地紅線就是這麼來的。怎麼做到呢？就是把耕地管住，確定基本農田制度，凡是劃入基本農田的地就不能動，要動，必須得到國務院批準。

土地用途管制要兩害相權取其輕

搜狐財經：但是管得越多，造成的經濟損失也就越大。

周其仁：管制一定會限制所有者的權利，這其實和限購、限號是一個道理，你買了一臺車，但是今天不能上街。法律這個管制就是部分消除你的所有權，這個在哪裏都是一樣的。

至於是不是一定造成經濟的淨損失，要仔細權衡。管制有管制帶來的代價，不管制也有不管制的害處，要在裏面認真地兩害相權取其輕。任何社會在這個問題上都是很麻煩的。你要有一套衡量的機制，不能籠統地說不讓它變耕地，它纔有損害。你讓它變更，讓它隨意轉出來，也有損害，不要認爲只有一種損害。打個比方，街上紅燈亮了你要停，本來走得好好的，爲什麼一定要停啊？道理簡單，人口高度密集的街口，沒有紅綠燈的限制，誰也沒法通行。限制有損害，不受限制也有損害，兩害相權取其輕，大家還是要聽紅燈的。其實所有問題都是一樣的，你得認真分析。

搜狐財經：您剛纔提到18億畝耕地紅線，它產生的依據就是土地賬本嗎？

周其仁：很多人都問根據是什麼，我的看法根據就是土地賬本。006年一查，全國耕地面積比1996年減少1億畝，從19億畝以上的耕地減少到18.7億畝。隨後政府就出臺了耕地保護政策，劃定了18億畝紅線。相應的土地管理也變得嚴格起來。

隨着問題增多，管制越來越密。國土部門實施總督察，有執法權，這在別的領域也很少見。除了有一批官員執行土地政策，同時國土部底下還有一個督察局，按大區設的，檢查各地政府。之所以設置這麼一個部門，是因爲國土局只是各地方政府的一個部門，地方首長一着急，尤其在我們這個徵地制度下，很容易擴大建設用地，徵地的動力太強。所謂“土地城市化快於人口城市化”就是這樣一件事情。

還刺激了利益，因爲城市化起來了。但是那頭他怎麼獲得原來農民集體的土地，還是靠行政強制力徵收。一頭市場賣，一頭強制收，兩個一結合，成爲獨具特色的城市化模式。這不能怪地方領導，換任何人也一樣。它是機制問題，不是個別人道德好壞，或者是重視不重視的問題。在這種機制下，誰也停不下來。所以要高度重視體制機制的問題。

土地流轉要以產權界定爲基礎

搜狐財經：但事實上，我們的城市不斷擴大，農地轉爲城市用地不可避免。有沒有好的解決辦法呢？

周其仁：過去很長時間實際上實行的是抑制城市的政策，所以直到1978年，我國的城市化率還不到19%。改革開放擴大了經濟自由，人往高處走，哪裏有較高的收入和機會，人就會往哪裏移動。於是，城市化加速，原來的城市也勢必要擴大。

但城市怎麼個擴大法？只有從原來的農村的土地範圍裏擴大。農村多少年就是那麼一套：就是集體給自己的成員劃地。農家的兒子大了要結婚，劃一塊地蓋房。村裏要辦工業企業，再劃一塊地轉爲非農。這些地一劃出去就是“死”了，因爲只是使用權，不能轉讓，也不能盤活，更不能買賣。同時，誰佔了就是誰用，也沒有代價，不佔白不佔。等到人口可以流動，青壯農民外出打工，農村就冒出很多空心村，丟下很多空宅。好幾億人已經長年走了，但房子和地還在那兒。原因簡單，因爲這塊土地不是一個有價值的財產，讓出來也沒有人要，所以很多農民家庭房子就留着唄，過年回來住住也方便。

這一大塊土地資源實際上利用得非常不好的。一邊是城市化急速發展、城市地價急速上升，另外卻有大量農村非農用土地對相對價格的變動根本無法作出反應。現在農民對農產品和勞力的價格變化都可以作出反應，發現苗木好就種苗木，魚好就養魚，可是一涉及土地，就不允許農民對市價作反應。多數人不相信它可以對價格作反應，因爲城市化過程裏土地因爲位置而價格不同，農民的地在遠離城市的地方，城市地價再高，也不能把農村土地挪過來啊。所以農村那麼多空地，而城裏地價飛漲，而無數人認爲這在空間上是兩回事，搞市場制度也沒用。還有的專家，乾脆說農村的非農用地留在那裏挺好的，萬一外出農民失業，還可以回家，所以是獨具特色的一種保障。

成都的改革經驗就是把這方面的一種普遍的迷思打破了。從00年開始，那裏就提出重新配置空間資源的問題。具體的辦法，就是把遠離城市的那塊不值錢的建設用地平了，復墾爲農地，然後把原來可以搞建設的那個權利，抽出來“落到”靠近城市、城鎮或中心村的位置上，因爲這些地方建設用地比較貴。這其實是利用了不同位置土地之間的差價，找到一個分配的辦法，多少給原來複墾土地的農民，多少給落地位置上的農民。

成都實踐表明，只要城市化引發的不同位置的土地之間有足夠大的差價，那麼在允許交易的條件下，低價低位置的建設用地就可以位移到地價高的地方，而農地卻可以從高地價位置位移到低地價的地方。這裏就釋放出一種經濟能量，既支持了新農村建設，也支持了城市化。

很多人認爲過去留下來的傳統一概不可更改，好像農民天生就不能住得相對集中一點，更不能住樓上。哪有這樣的事？今天很多“農民”按行當看早就不是農民了，他們的收入來源變化了，生產方式、生活方式變化了，交通情況也變化了，譬如現在一百戶農民裏，超過五十戶都有摩托車了。如果他們住得積聚一點，基礎設施的投資就可以便宜一點，就可以修下水道了。否則平地上倒水，要多大一塊地夠他倒啊？破破爛爛的地多了，走路下腳的地都沒了，只能到處亂佔。

我老說農村只靠農民的力學蓋房，他那點物理知識只能蓋一兩層樓，秦磚漢瓦堆個房子，蓋三樓就比較危險了。一沒鋼筋，二沒工程師啊。城鄉打通以後，這些要素很容易獲得。這是一個人力資本下鄉的問題，規劃師、工程師下鄉，專業知識和服務下鄉，農村的面貌就可以完全不同。

成都經驗的經濟基礎就是城市化提升的土地地租。但有個重要的前提，就是要重新配置土地的位置，釋放其中的經濟能量，非把行政權力高度干預農民財產的壞傳統制止住，不能用權力來做這件事。否則很可能再鬧出一場“饑荒”來。又是出發點非常好，至少說起來很好，但一執行就變成強迫農民，剝奪農民財產，強迫農民上樓。那一套又來了。這方面成都經驗最重要的一點就是以確權爲基礎，先確定這是農民的地、農民的房。然後再談轉讓、流轉、市場化重組。確了權，農民纔有權算賬，合算不合算，參加還是不參加。或者看明白了，再參加第二期也不遲。

政府提供界定農民產權的服務，再加上提供規劃、引導。這樣在層層的權力與農民財產之間，就有了安全的閥門。任何人想再胡來，農民不幹，也“有權”不幹。所以這纔是以農民自願爲前提，在我國特別重要。

成都改革爲農地確權提供寶貴經驗

搜狐財經：但土地確權應該是很難的事情。

周其仁：提供確權服務是政府的職責。要讓老百姓用更多的精力投入生產和交易，那就得先幫助農民完成確權，否則老在那裏有沒完沒了地糾紛，這也說不清、那也說不清的。界定產權最重要的意義就是止紛定爭，減少人們之間無謂的糾紛和爭鬥。今天說這塊地是你的，明天又說是我的，誰也無法還集中精力去好好利用資源，搞生產、搞交易。就是休閒也好啊。所以確權有意義。但是要投一筆資，把產權邊界劃清楚。這塊地到底是誰的，怎麼量啊，四至嘛，東西南北都到哪兒，與誰爲鄰。得有一套規則來確認，最後還要用政府的權威來頒證。

村子裏的事外人誰講得清楚？所以成都在確權中發明了村莊的議事會，把歷屆當過支書隊長的、大家還覺得公道的人，推選出來組成一個議事會。然後先讓各戶自報，說這房是你的，那塊地是我承包的，先自報。報出來大家沒意見就行了，但如果有不同意見，邊界不清，那就由村議事會來討論，土改是什麼情況，1958年什麼情況，後來又是什麼情況，把界限劃出來，然後在村裏公示，如果大家沒有異議，就報給縣政府的主管部門。政府再進行法定公示，問大家有沒有不同意見，沒有意見就頒證，由縣以上人民政府頒證，頒一個城裏居民都有的房產證和土地使用證。

拿了證，產權主體就可以講價錢，也有權講價錢了。譬如有一個位移方案來了，他可以同意，也可以不同意。如果覺得這個賬不合算，可以不參加，在一邊看，看明白再要求參加。看明白的，算得過賬來的，城市化當中很多土地資源就被激活了。這是成都改革非常有意思的地方。

搜狐財經：土地確權工作在成都以外的地區進行得怎麼樣？

周其仁：國土部已經要求全國推進農村確權。

搜狐財經：能有這麼容易嗎？

周其仁：先實踐起來再看吧。而且是否確權到農民，是否“確實權、頒鐵證”，工作有難度，思想有障礙。因爲多年搞徵地制度，很多官員認爲，給農民確了權還不是給自己找麻煩？再去拿地，農民拿一個你剛給他發的房產證、土地證，不是更麻煩嗎？在成都確權過程中，開始包括不少縣委書記都不贊成，以爲是自亂陣腳。不過好在市裏有領導明白，說服縣委書記們爲農民提供確權服務。

從經濟邏輯來看，確權越普遍，願意供應土地的力量就越多。因爲供地也是競爭的。一看你轉讓出來得個好價錢，我也要轉讓，他也要轉讓，最後這個價格一定就下去了。就像我們今天老發愁，農產品爲什麼價格上不來，還要政府補貼，什麼道理？就是每個農民都有出售農產品的權利。政府徵地，看上哪塊非要拿哪塊，等於製造“壟斷”。你越是志在必得要拿地，人家就往地上一躺，逼出一個壟斷。反過來，你要一塊地，問天下誰來願意供這塊地，讓供地各方互相競爭，價格就一定反映資源的相對稀缺程度。

說到底，就是要有一套清楚確定的權利，有一個由稀缺性來驅動的價格機制，有一個配套的市場。再加上最必要的管理，所謂“最必要的管制”，目標是任何人行使他的權利的時候，不能損害他人和公衆的利益。

搜狐財經：成都的辦法如果在全國範圍推廣的話，應該是非常有前景的。

周其仁：全國範圍不好說，因爲成都是一箇中心城市，它搞這個事兒，首先要土地的價格差異，否則是搞不成的。兩個村莊換來換去，賣給你五萬，移出去一百公裏還是五萬，那就瞎折騰。位置移動一定要有足夠的差價纔行得通，所以城鄉統籌要以城市經濟爲核，否則沒有經濟基礎。

很多人也許說這個有什麼意義啊？那是因爲他沒看懂這個辦法。一塊地離大城市越遠，整理這塊地的成本就越低；移到的城市越大，一般地價越高。如果允許甘肅把一塊地“位移”到上海，那是什麼概念？所以政策應當鼓勵儘量拉長土地位移的半徑。只是從管理上看，半徑越大，執行的難度越大。因爲一跨省、一跨縣，究竟誰負責任？你說復墾了，怎麼知道真的復墾了？或者今天去看復墾，明天他又蓋上了。那不就麻煩了嗎？成都的範圍是0個區縣，重慶它獲得的實驗權，半徑更大，可以在0個區縣範圍內位移。

搜狐財經：應該說主張放鬆土地管制的人還挺多的，但在法律層面上，還很難實現。

周其仁：是啊，全世界好多國家都實行土地管制。你到德國去，動用農地搞建設不行，到日本去也不行，就算去美國，不經過一定的法律手續，誰也不能隨便把一個莊稼地的用途廢了。問題是人家完成了高度的城市化，看他們的歷史，城市化率比較低的時候，如果土地也像今天一樣非禮莫視、動則得咎，恐怕永遠沒有高度的城市化。

城市化搞對頭能夠增加耕地

搜狐財經：很多人反對農民出讓土地，認爲這樣會讓農民失去最後的保障。

周其仁：那城裏人爲什麼可以買賣房子呢？如果把房子都賣了不也住到街上去、流離失所了嗎？要搞清楚行爲主體是不是有這個傾向。農民全部讓出了地和房，當然會流離失所，難道農民不懂？懂了還要做的，究竟有多少？如果萬分之一的農民有可能發生這個事情，然後宣佈所有的其他農民都不準有這個權利，這裏面也有個權衡的問題，總要兩害相權取其輕吧。

確實有人會出情況，如有人急用錢，也可能真把土地房子賣了。所以成都做這個事情的時候，首先要在城鄉有比較接近的低保、社保、房保，他們建立這個底線。

不要總是自作聰明地當家長，以爲農民就是沒有行爲能力的被監護人。我老問爲什麼給城裏人發工資？他可能亂花錢喔，花光了怎麼辦？那就應該給他發實物啊，發肥皁、毛巾、草紙，而且一個禮拜就要發一次，發多了又用完了。這簡直是很離譜的一種想法，“父愛主義”，等於說農民沒有決策能力，非由政府和專家替人家把一切都想到。既然一切都照顧到了，給他們權利還不是多餘的？

唯有當行爲主體行使各自權利的時候，給他方造成了損害，政府纔有必要啓動強制力。但我們不能預先假設別人不能行動。開汽車多危險啊，每小時四十公裏的速度就足以把人撞得個性命交關的。那爲什麼還要允許賣汽車啊？無非對車要有一個安全標準，司機要有一個駕駛執照，要有年檢，然後加一個預防措施，比如喝了酒，酒精濃度達到多少，就停止駕駛權，給予懲罰。這些都是對的。但是我們總不能說，我買一個車要給政府報告，上路要報告，踩剎車要報告，踩油門還要報告。管得着嗎？我又沒損害他人。

現在很多管頭管腳的根據，是說“你沒損害他人，但你損害了自己”——這也不行。爲了防止損害你自己，乾脆取消你的權利。這屬於什麼邏輯啊，毫無道理。

搜狐財經：如果要保護耕地，在您看來最好的辦法是什麼？有沒有國外的經驗可以借鑑？

周其仁：通過立法來保護耕地是有成本的。要研究什麼情況下成本會較少一點。剛纔我講的成都經驗中，把這一塊建設用地挪過來，把那一塊建設用地挪過去，耕地並沒有減少，符合保護耕地的目標。只不過也增加一個問題，那就是有可能從一塊好地變成差地，所以這中間設置了一個等級差別，實行非對稱掛鉤，就是較差的耕地，把質量權數放進去。比如1.畝才能換較好的1畝地。這些都可以討論，而且不違背耕地不減少的目標。城市化如果搞對頭，它會增加耕地的，因爲城市通常是一個比農村密度高很多的物理空間。

搜狐財經：比如在一個瀕臨荒漠化的地方做城市？

周其仁：這就是講“不要把城市建在耕地上”，從來的城市規劃裏頭都提倡這一條。問題它還有另一面的代價，在坡上修城市嗎？投資要大多大？永遠要有兩害相權取其輕的思維去處理經濟問題，我們爲什麼很多人養不成這個習慣呢？因爲要把兩害都調查清楚，這是很費勁的。有些人什麼也沒搞清楚就匆忙做評論，說這個不對那個也不對，他沒看見還有另外一個成本，就匆忙地說這個成本支付是多餘的。這個世界有很多約束條件同時在起作用，很多人沒有看到，就直接發表聽起來很過癮的高論。

搜狐財經：美國、日本這些國家的城市化過程中，有什麼經驗可以值得我們借鑑？

周其仁：經驗多了，要去分析啊。人口遷徙、教育水平、戶籍制度、城市規劃和管理能力，都有影響，其中，土地當然很重要，因爲它是空間位置的載體，城市首先是一個空間問題。

國土製、徵地制的由來與麻煩

搜狐財經：您曾說徵地是剝奪、充公、沒收的同義詞（《“國土製”剝奪農民》），這句話應當怎麼理解？

周其仁：徵用是強制，其實所有政府權力都可以用這些詞呀。抽稅也是剝奪呀，但要區別，用這種有顏色的、有價值評判的詞，一定要注意前後的語境。我通常不喜歡用這種有刺激性的、帶顏色的詞語，因爲它對人們觀察、理解經濟現象沒有什麼大的幫助。

你要理解本意，抽稅也是剝奪呀，問題是它有權剝奪呀，爲什麼全世界授予政府要剝奪你？因爲政府要有公共服務，就是我們剛纔講的，一個人的自由有可能影響他人自由，影響他人自由就會起爭執，起爭執，就有其解決爭執的手段。如果沒有強制第三方，合約也不能得到履行，社會秩序也無從談起，政府不能免費運行，所以需要抽稅。抽稅就是對一部分財產的“侵犯”，被拿走了。所以永遠有一個問題：拿走多少，給你提供了多少服務，拿走的時候有沒有程序的合理性，是不是由議會或者人大來定稅制，還是由政府自己定稅制，這個是有區別的。但是本質上是這麼一個問題。

徵地制度是怎麼來的？美國有沒有徵地？你在什麼條件下徵地？我們國家的憲法裏寫着，徵地有個限制條件，那就是“爲了公共用途”。但是憲法裏面沒有說，商業性用途的地以什麼辦法得到。事實上，徵地成了農地轉爲城市用地的唯一合法途徑。爲了公共用途可以徵地，爲了商業用途土地又從哪裏獲得？那就不能靠徵地，要有自願的交換，要把這個市場開出來。這也是成都實驗很重要的內容。

搜狐財經：要解決一部分人的住房，看起來也是公共問題，這是用什麼方式解決的？

周其仁：當然了，公共用途和商業用途之間的區別永遠有麻煩。或者用成文法把它一一列舉出來，再一個就是習慣法，由法官來決定。你說是公共，他說不是公共，把你家房子拆了，蓋個商店增加就業也算爲了公益嗎？到底什麼是公共的，這受到法律系統的影響。這是一件事情。但再難界定，從極端看總是有區別的吧？高爾夫球場總不能說成是爲了公益，講不通嘛。修個導彈基地呢？那就比較容易講得通。

不管怎麼界定，總有一大塊地是純商業活動的，而且城市化當中很多地都是通過這個途徑，我們國家現在是這塊地沒有通道。農民的地自己用可以變成建設用地，或者被徵用也可以變成建設用地。唯獨沒有既不被徵用，又不是農民自己用的建設用地。這一塊就是跟所謂“小產權”有關的經濟活動，現在在一個黑白之間的法律框架下，這就是土地改革、土地制度要解決的問題。

搜狐財經：現在土地改革推進到哪一步了？

周其仁：慢慢把它開來，要允許實驗，允許集體建設用地來參加工業化、城市化。因爲憲法裏面有一條城市土地都是國有土地，這也造成了一個麻煩。我們現有的法律裏頭就打架，這裏規定“只有公益用途才能徵地”，那裏規定“城市土地都是國有土地”，邏輯上的悖論就出來了。因爲城市裏有公益用途土地，也有非公益，那塊非公益的部分從哪裏來？必定違背了其中一條憲法準則。

如果經過徵用的土地變成城市地，但這塊地是經營性的高爾夫球場，那就違背了只有公益用途才能徵地的憲法原則；但如果由於是商業用地而不能徵用，那麼這塊地就不是國家的地，是屬於農民的地，但這塊地已經在城市規劃裏頭了，這又違背了所有城市土地都是國有土地的憲法原則。所以現在土地守法很困難的，所有活動必定違背其中一條準則。

搜狐財經：守法的成本很高。

周其仁：所以必須一方面要求守法，一方面要求修訂法律，否則沒有辦法。

搜狐財經：很多人拿出共產黨剛入城時給他們發放的契約證明自己擁有城市土地，這就跟現有土地政策產生了矛盾。

周其仁：是有矛盾。可是198年把所有城市土地都是國有土地列爲憲法條款，所以不再承認原來非國有土地的合法權屬。這裏包括城市居民的，更多是城市擴張以後原農民集體的土地。

過去城市化進步慢，這個問題存在，但不如現在突出。城市化加速之後，城市面積擴大，把大量原農民集體土地包括進來，這個問題就大了。所以在實踐中，城市土地有兩個概念，一個叫“城市國土面積”，一個叫“建成區面積”。比如北京、上海、天津、重慶的城市範圍內，還有大量“非建成區”，還是農民集體所有制的土地。北大所在的海淀區，還有很多地是農民集體的土地，雖然它已經落在北京市的範圍內，但還不能說北京市裏的所有土地都是國有土地。另外，國有土地要經過一個法定程序才能變成國有土地。沒有完成這個手續之前，“民土”還是“民土”，不是“國土”。現在的城中村、城鄉結合部等等，都跟這個有關。我們這次在深圳調查主要就去碰這些問題，需要懂得裏頭溝溝坎坎的關係。

搜狐財經：在允許農地直接入市之前，完全禁止政府徵地代價也是很大的。

周其仁：事實上，徵地制度是目前我國實現城市化的主要機制，它天天在進行。009年4萬億投的時候，“鐵公基”項目哪個不要徵地？鐵道部在徵地，交通項目在徵地，所有大項目都要徵地的，哪天停了？所以馬上結束徵地制度，是做不到的。

搜狐財經：土地產權的界定到底對經濟發展有多大作用？

周其仁：土地是一種基本的經濟資源。這個資源配置得好不好，與效率有關，與公正有關，和方方面面都有關。爲什麼要基本的權利界定？就這麼簡單。

第一個層面是要止紛定爭；第二個層面，是土地資源永遠要用到利用效率最高的那個方向去。剛纔講過的，一個社會要有基本的經濟秩序，就不能讓人民爲土地資源天天鬧糾紛，再沒有精力好好搞生產、搞貿易，所以止紛定爭，靠權利界定。在此基礎上，即便清清楚楚是你的土地，也不一定你就可以最有效地利用這塊土地，也許因爲技術的變化，市場機會的變化，別人利用這塊土地比你的利用效率還要高。這就需要一個轉讓機制，土地是你的，但不一定非你利用，可以講個價錢給別人去用。所以一要產權，二要市場。抽象來講，就這麼兩條。

現在的情況是，第一還有大量權利沒有得到清楚界定，第二土地資源又不能充分自由流轉，嚴重影響利用效率。當前我國的土地問題，主要就是這兩類問題。

成都經驗符合經濟規律，擋也擋不住

搜狐財經：土地改革的成都經驗，您認爲應該如何推廣？

周其仁：成都經驗到底怎麼看，我最近專門有篇文章（詳見《成都改革的新進展》）。大家可以觀察農民的流動規律，農民實現城市化的路線和跳板是怎麼樣的，他們既不是直接到上海南京路、北京王府井這樣的地方來，一時還來不了。他們也不是像很多人想象的那樣，留在那些需求不足、機會不多的小集鎮上。大量農民進城最主要的，是流向特大城市或者大城市周圍的那一圈，就是成都改革最活躍的那麼一圈，圍繞中心城區的那麼一個圈。現在總人口在千萬以上的特大城市，中國有十個。先把這個板塊弄好了，把特大城市中心周圍二三十公裏這一圈，像成都改革那樣，土地資源配置得更有彈性、要素能夠比較活躍地流轉、能吸納產業與城市結合，那麼一個城市增加一千萬人口進城農民，十個城市就是一億。還有幾十個副省級省會城市，又可以容納多少進城農民？

搜狐財經：您的建議是在有需求的地方先開展起來，再進行推廣。

周其仁：是的，因爲中心城市有足夠厚實的級差土地收益，有一個增長核，才帶得動周邊廣大的小城鎮和農村，纔有經濟基礎實現城鄉統籌。先讓農民落到這個部位，變成農民進城的一個跳板。這塊跳板做得好，城市羣就出來了。做得不好，中心城市周圍包上一道“深壕”，被一個貧困帶圍着，城市文明就擴展不出去，城市化就難以推進。所以我認爲成都改革有全局意義。

至於推廣不推廣成都經驗，也沒有那樣重要。符合規律的事情，反正擋也擋不住。爲什麼很多地方對成都經驗感興趣，去參觀考察的人那個多啊。我剛從寧夏回來，銀川市就組成很大一個團去成都看，看了討論，反應可熱烈了。很多南方的、東部的城市都去成都看。

搜狐財經：成都經驗應該能解決非常實際的問題。

周其仁：當前階段，這是中國經濟的重要抓手，搞上去了，對城鄉都有利。和包產到戶一樣，這個也是幾億人可以受惠的事情。農民進城，首先到大城市的城鄉結合部，這是一個基本的結論。不研究解決這個問題，就沒抓住這個牛鼻子，沒有抓住這個時期的發展關鍵。成都就抓住這個關鍵了。

當前城市化建設觀念落後於現實

搜狐財經：成都經驗適合大城市和特大城市。一般中小城市是否也可以從中得到借鑑？

周其仁：中小城市差一點，主要是級差地租的厚度不夠，而且從歷史經驗看，遠離大都會的中小城鎮，帶動力是很有限的。至於城市化的進程會導致很多原來的鄉村，包括村民集居點和小集鎮的人口越來越少，甚至積聚到新的空間位置，也是合乎規律的。日本現代化過程的100來年中，據說有一萬多個村莊慢慢消失了，經過多次土地整理，還原環境、還原綠色。城市化總會引起農村生活方式的改變，其中也包括農村佔用土地和空間資源的適當減少。

搜狐財經：把很多人聚集到很小一塊地方來，是一種經濟規律。

周其仁：相對集聚和集中，是全世界通行的趨勢。因爲工商業、服務業跟傳統農業文明不一樣，不靠光合作用，非得每片土地種上莊稼，每片葉子曬上太陽。工商業、服務業是相當集聚的。大東京只佔日本國土面積的4%，但集聚了全日本5%的人口，以及%的GDP。發達經濟在這一點上很相像，經濟總量的大部分集中生產於很小的國土，其他地方綠綠的，搞環境。現在我們對城市文明、城市經濟的認識，觀念上落後於現實。

搜狐財經：城市化的含義應該是改進百姓的生活。

周其仁：城市讓生活更美好。我在《經濟觀察報》上這組“城鄉中國”的專欄，開頭就是這麼討論起來的。上海世博會的時候韓寒被請去講話，他說“城市讓生活更糟糕”，結果主辦方趕緊把擴音器給摘下來了。何必這樣呢，只要問韓寒自己生活在哪裏就行了。如果城市讓生活很糟糕，爲什麼他還在大上海？F1方程式賽車，農村有這玩意兒嗎？誰去看吶？沒有幾千萬人口的積聚，怕是搞不起F1的。

（採訪時間：01年7月）（未完待續）