秦曉財政在民生領域投入嚴重不足

財稅改革要解決的是公共資源的獲取和運用

搜狐財經：我們看到您主持的“博源”關於《價、財、稅配套改革——應對“新時期”挑戰的政策選擇》的課題報告，其中提出了十二項改革建議。能否介紹一下這個課題的總體設想？

秦曉：改革的總體目標是推進市場化進程，這涉及政府功能轉變和市場制度安排。價格是市場的第一要義，如果價格是管制的，是由政府定的，就不是市場經濟。價格錯了，資源配置就會扭曲。

三十多年的改革之後，商品市場的價格改革已基本完成，但是能源、礦產資源、土地、勞動力、資本等要素市場價格改革還不到位，這其中資本價格就是匯率和利率。當下改革的一個重要內容就是把價格改革從商品市場推到要素市場。

財政和稅收是公共資源，應主要用於提供公共產品、調節社會收入分配、調控市場周波。財政改革要解決好四個問題：第一，財政和社會的關係，設立預算法，建立透明的、全口徑的財政預算，控制政府行政消費，增加財政對改善民生的支出；第二，財政和市場的關係，調節現有的稅種和稅率，減少、規範各種費用徵收，降低“宏觀稅負”，同時適時推出社保稅、房產稅、環保稅、提高資源稅率；第三，中央和地方的財政關係，根據屬性和特徵調整中央與地方稅收收入和支出責任，使收入與支出平衡，同時解決地方政府“土地財政”問題；第四，財政可持續性，一是控制政府公共債務和赤字，二是社保、醫保、環境等公共品的保障都是制度化的，從國家資產負債表可以看出財政的隱性債務有多大，因而要考慮長遠、以豐補缺，保持財政的可持續性。

地方債是近憂，社保、醫保是遠慮

搜狐財經：很多學者非常關注國家資產負債表以及相關問題，這張資產負債表可以給我們最直接的指導意義是什麼？它能在哪些方面對經濟轉型帶來實際幫助？

秦曉：我們現在還沒有官方的國家資產負債表，財政預算只是當年的收支賬，或稱現金流量表，它不能反映資產和負債狀況。國家資產負債表一方面可以揭示財政的資源，如礦藏、土地、國企等，另一方面可以計算出財政未來的潛在債務，比如社保、醫保、環保的欠賬。這些問題是隱性的、長遠的，但應從當下做起，如國企改革與國有資本的重新配置，環保投入、社保、醫保的改革等，到問題冒出來再做成本就會更大。這就是國家資產負債表對當下改革的促進作用，弄清了家底有利於財政的長遠平衡和可持續。

搜狐財經：很多學者認爲中國編制這樣一個國家資產負債表的話，其中表內最大的問題可能來源於地方債，您怎麼看？

秦曉：地方債是短期的問題，而國家資產負債表揭示的是中長期問題。從短期看，地方債如果不加控制，繼續膨脹，也是不小的問題。現在的地方債規模主要由兩塊構成，一是“地方政府融資平臺”，大約9.4萬億，還有另外的兩三萬億“城投債”。我認爲地方債整體規模已經控制住了，但需要一段時間來消化。今後應允許合格地方政府進入債券市場，通過市場來約束。國家資產負債表揭示的是長期的、潛在的政府債務，根據我們測算，從量上講第一是社保，第二是醫保，第三是環境，前兩個問題與人口老化相關，第三個問題是偏離科學發展觀產生的成本。

要素價格和匯率市場化改革可以同步進行

搜狐財經：在要素價格市場化改革上，諸如礦產、能源、水電等價格的放開，目前碰到最大的難題是什麼？

秦曉：政府要判斷改革的成本和風險。進行改革的話，社會、企業能不能承受，財政能不能承受？我們的課題報告通過測算認爲價財稅配套改革有利於提高經濟效益，改革的成本是可以承受的，風險是可控的。模擬分析顯示，這些改革在三年內對GDP的增長的影響基本爲中性，一些部門行業所受的衝擊基本可爲其他行業的受益所對沖。

搜狐財經：您之前主張先要素價格市場化，再實施人民幣匯率市場化。要素價格解除管制和人民幣匯率自由浮動有什麼衝突嗎？

秦曉：我曾有這樣的觀點，因爲要素價格沒有理順，就無法知道匯率的均衡點在哪裏。以貿易順差爲例，人民幣長期低估是一個因素，但導致順差的原因還有很多，要素價格管制也是一個，比如電、能源、油價格是管制的，這些對順差有多大貢獻就不知道。要素價格先市場化，就容易測算匯率改革需要改多大幅度，能不能承受。但是到了今天，人民幣匯率也接近市場均衡點，要素價格的市場化改革也在進行中，因此要素價格和匯率的市場化改革基本可以同步。

搜狐財經：央行最近稱將擇機推出存款保險制度，這也符合您的改革建議。這一舉措對利率市場化改革的影響會有多大？對銀行業會有怎樣的衝擊？您認爲，存款保險制度年內會不會推出？

秦曉：利率市場化從短期看對銀行業會有衝擊，從長遠看會促進銀行業收益模式的轉型，實際上有很多銀行已經開始轉型了。改革要得到民衆的支持，就要給民衆一個安全感。存款保險制度就可以起到這個作用。對於具體的實施細節和時間表我不判斷，我只建議應該做什麼事情。

財政投入民生領域的比例要大幅提高

搜狐財經：近期很多學者都在關注《預算法》的修改。復旦大學韋森教授提出，應該限制政府的徵稅權，並制衡政府的財政收入和支出權力。您認同這個觀點嗎？

秦曉：政府的財政需要約束和監督，《預算法》爲約束和監督提供法律支持。

搜狐財經：財政方面，像您剛纔說到社保、醫保、醫療、教育、環保等民生領域的支出比例，我們看到這兩年一直在增加。對於這些投入的效率，您如何評價？

秦曉：投入效率是一個問題，但首先是投入比例。公共財政的錢應主要投到民生方面，什麼能代表民生呢？國際上還沒有這個統計概念。社會治安是不是民生？住房是不是民生？我在測算評價中選了四項，就是社保、醫保、住房、教育，並抽取同等人均收入的國家樣本做了比較，同等人均收入國家佔比都是50%以上，而我們是這四項的投入僅佔財政支出5%。我覺得這個比例低了，而且這其中還有一個原因是這兩年加大了廉租房的建設，否則還不到5%。如果將改善一次分配差距的錢再去搞重化工投資，就會造成新一輪的資本和勞動力收入分配的差距，形成二次分配的逆向調節。財政支出的效率肯定大有文章可做的，公共事業不一定要政府直接去做，也可以通過外包，讓市場來做。

房產稅應該徵，但前提是不能重複徵稅

搜狐財經：在您看來，中國的宏觀稅負高不高？很多學者呼籲要結構性減稅，您有什麼看法？

秦曉：宏觀稅負指的是稅負的總量水平，而結構性減稅指的某些產業稅種、稅率的調整。據測算，中國的宏觀稅負達到5%（分子是政府收入，分母是GDP），高於發展中國家的平均水平，這說明我們稅負還是太高了。而稅負高，主要是在各種“費”的徵收。降低宏觀稅負，首先應從規範、清理各種“費”入手。“稅”的部分，有些稅種的稅率也有降的空間，此外還可以進行結構性減稅。

搜狐財經：您之前曾說，對三年內依靠房地產稅來全面解決地產泡沫問題不能寄予太大希望。那麼，房產稅到底應不應該徵收，又應該如何徵收？

秦曉：應該徵，發達經濟體都是徵的。但是徵房產稅就不應再收一次性的土地出讓金，不能重複徵收，房產稅的用途除了補償土地費用外，主要應用於社區環境改善。

超脫利益的“改革委員會”才能推動改革

搜狐財經：您曾經建議設立一個超越部門利益的“改革委員會”，來負責改革的總體設計並監督執行，以克服部門利益對改革的掣肘。這是爲什麼？

秦曉：此輪經濟改革方案將在年底召開的三中全會上提出，目前中財辦主導這項工作，方案形成後的實施、監督和持續推進應由政府負責。從體制上講需要一個常設的、超越部門利益的機構來承擔此項工作。基於這個考慮，我們在研究報告中提設立一個負責改革的機構，這個機構應有一定的行政權威和研究、規劃能力，同時也具有彙集社會資源功能。

在合適的場合，講合適的問題

搜狐財經：很多人對於您的經歷認識是，從官場到商界，又到啓蒙的呼喚者。在這個轉變過程中，您對於政府和市場關係的認識經歷了哪些變化？是哪些事情影響了您的這種認識變化？

秦曉：我想每個人都要扮演多種角色，我當政府官員並不意味着我不是一個獨立的思考者，我做國企領導並不意味着我不是一個學者。但不能以學者身份做國企，不能以國企身份做學者，應能分清不同身份所應扮演的不同角色。時代需要精英、民衆和政治家的互動，精英該做一些超越他自己職業的事情，要關心社會的進步，關注社會的公平、正義。

談到認識的變化，一開始我也是比較主張“威權政府”的，受到日本、韓國、中國臺灣這樣的東亞模式的影響，但在亞洲金融風暴之後開始反思。我們國家在相當長一段時間學習日本的經驗，“東亞模式”或“發展主義政府”的特徵是政府對經濟活動的主導，如產業政策、稅收政策和匯率、利率的管制，中國政府實際上比他們做得還要多，除了上述方面，還控制國有企業、管制價格、行政審批，這些他們都沒有。

總體講政府主導經濟會產生一些內生的問題，第一，市場化程度不夠，需要政府來推動市場化，解除制度障礙。當市場已經發育起來，政府是不是應該回歸它自己的角色，看來很難做到的，因爲在這個過程中會形成利益集團。第二，只要管制價格就會造成資源配置扭曲，效益損失。第三，政府直接主導經濟活動，一定會造成官商勾結，形成尋租、腐敗。這些問題也正是中國當下面臨的、需要改革的問題。

（採訪時間：01年6月）（未完待續）